中美国家公园管理体制进程中存在的问题及对策

一、前言

国家公园是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。在我国的《建立国家公园体制总体方案》中，国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。它既不同于严格的自然保护区，也不同于一般的旅游景区。

美国国家公园思想的出现始于美国人对荒野的保护。荒野是较少或没有受到人为影响的自然本色，它具有原生性、和谐性、趣味性、开放性、多样性等特征。在美国，荒野承载着美国社会发展的历史，荒野精神在美国本土文化成立之初就以一种民族情感的方式深深扎入美国文化内部，成为美国文化的重要精神象征。1832年，美国画家乔治·卡特林提出建设国家公园的建议，希望政府通过制定一些保护性政策建立一个国家公园，以保证公园内的所有资源都处于原始、自然的状态。1872年4月1日，美国国会以法案的形式批准建立黄石国家公园。由此世界上第一个国家公园诞生了。现在美国共有59个国家公园，大部分位于西部地区。

在中国，建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的重要内容。党的十九大提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，进一步明确了国家公园体制在我国生态文明体制改革中的重要地位。为了建立符合我国国情的国家公园体制方案，2015年起我国陆续在10个试点区开展国家公园体制试点工作。截至2017年10月，我国已经设立三江源、东北虎豹、大熊猫、神农架、武夷山、南山、钱江源、北京长城、云南普达措、祁连山10个国家公园试点。

二、美国黄石国家公园案例分析

（一）美国国家公园管理体制

美国国家公园不单意味着其保护的资源，还代表着“美国的灵魂”。国家公园是美国人民宝贵的历史财富，对于美国人民具有重要的文化和社会意义。国家公园保存着多个典型的、完整的生态系统，为国民生存提供了自然资源和良好的环境。它拥有众多独特而稀有的物种，是“物种的基因库”，这使其成为科研探索的基地和环境教育的课堂。国家公园还是国民进行游览和休憩的重要场所，让国民摆脱日常生活的状态，感受大自然的深刻与永恒。此以，国家公园还体现着美国重要的价值观和理想。在国家公园系统中受到保护的苍山旷野、纪念地、历史遗址等都向人们展示，追求自由、独立是美国文化的情结所在。同时，国家公园系统作为“美国史册”展示出来，成为美国历史的“见证人”，体现着美国人希望后代了解的历史经历。

在美国，国家公园是自上而下的管理体系。美国国家内政部下设国家公园管理局负责统筹所有国家公园的大小事务。美国国家公园管理局由一位局长统筹，将管理事务分为运营类和国会及对外关系类。运营类事务由八位主任分别管理，包括“自然资源保护和科学”“解说、教育和志愿者”“访客和资源保护”“商务服务”“文化资源、伙伴关系和资源”“人力资源及相关事务”“公园规划、设施和土地”“信息资源”“伙伴关系和公民参与”。此外还分设跨州的7个地区局作为国家公园的地区管理机构，并以州界为标准来划分具体的管理范围；基层管理部门为各公园，每座公园则实行园长负责制，并由其具体负责公园的综合管理事务。

在美国国家公园的运营资主要有三大来源，即国会财政拨款、国加公园收入、捐赠资金。多项立法保证了国会对国家公园管理的拨款。国会拨款在国家公园总运营资金中的比例超过90%。国会拨款一方面是国家公园运行的稳定资金来源，另一方面又使国家公园管理机构可以保持其非营利性公益机构的角色，真正践行“保护第一”的管理原则。国家公园的收入主要包括门票收入和商业活动费用收入，门票收入在公园预算中的比例非常的低，因为在美国有2/3的国家公园不收门票。商业活动费用收入主要指国家公园管理局对在国家公园内开展的商业性活动如摄影、电影拍摄、声音录制及特许经营活动等收取的费用。80%的公园收入留给公园自主支配，其余20%用于支持整个国家公园系统的活动。在社会捐赠方面，主要包括来自私人、非政府组织和公司等的捐赠。捐赠主体中非政府组织数量非常多，他们以出售图书、提倡捐赠等方式筹措资金。

经过百年以上的发展，美国的国家公园管理体制已经相对成熟，成为国家公园建设的标杆。但是，美国国家公园的管理体制也在发展建设中不可避免的面临一些问题，文本就以美国黄石公园为例，剖析美国国家公园在建设过程中存在的一些问题及解决对策，以从中汲取经验。

（二）美国黄石国家公园概述

1872年，美国黄石国家公园建立。它是世界上第一个国家公园、到目前为止也是世界上规模最大的国家公园之一。美国黄石国家公园位于美国西部爱达荷、蒙大拿、怀俄明三个州交界的北落基山之间的熔岩高原上，绝大部分在怀俄明的西北部。海拔最高处达2438米，面积8956公顷。公园内的森林占全国总面积的90%左右，水面占10%左右。园内最大的湖是黄石湖，最大的河流是黄石河。

黄石国家公园以保持自然风光而著称于世。6000万年以来，黄石地区多次发生的火山爆发，构成了现在海拔2000多米的熔岩高原，加上 3次冰川运动，留下了山谷、瀑布、湖泊以及成群的温泉和喷泉。大自然用水、火、冰、风在这里精雕细琢，安排了迷人的景色。要游山：东、西、北三面，山峰起伏崎岖，山与山之间有峡谷，道路坎坷，山岩嶙峋；要逛水：河、湖、溪、泉、塘，大小瀑布，应有尽有，从云端直泻而下，或自山谷奔流而出，或从地下涌现；要看动物：有水禽、飞禽及野生的哺乳动物——麋鹿、黑熊、驼鹿和大角羊。

（三）美国国家公园在发展过程中面临的困境

1.旅游业发展对黄石国家公园的影响

20世纪60年代，西方发达国家已经进入了大众旅游阶段，在这个时期，美国西部旅游业产业和市场日益成熟，美国成为了一个典型的旅游大国，因此有大量的游客涌入黄石国家公园，对其生态及管理等多方面造成很大的压力。

（1）游客过载和大规模基础设施建设带来的伤害

大量游客的涌入首先使得黄石公园的基础设施日益不足。因此，国家公园管理局为接待来访游客，大兴土木。但是黄石国家公园基础设施的更新和升级过程中，也存在着诸多问题。比如，由于指导理念的落后，这个时期修建或完善的游客中心、野营区、旅馆等设施多是城市大型、豪华型建筑，一方面大大破坏了黄石国家公园的自然原野面貌和视觉完整性，另一方面也成为很多动物通道的障碍。而且，聚集的游客和大规模的人类活动，极大的破坏了动物栖息地环境的稳定，特别是当时的建筑规划、设计、取材等环节甚少考虑环境污染的危害，留下了很多隐患。

（2）满足游客的需求，漠视生态不平衡的问题

面对不断兴起的旅游业，为了吸引游客，管理层对逐渐严重的生态问题，采取了消极回避的漠视态度，甚至为了满足游客的旅游观赏需要，在没有科学论证的情况下，擅自引进一些非本地物种，开发一些旅游项目，加重了公园的生态问题。

（3）无节制的商业开发造成的压力

游客的过载促使黄石国家公园在提高自身接待能力的同时，把一些旅游保障和服务项目推向市场。但是初期的商业开发具有应急性，出现了一系列的问题：缺乏相应的资格认证、准入标准与监督体制，存在着重商业利益、轻公园生态保护的问题，在园内建设的住宿、餐饮等部门，产生了大量的垃圾和污水，且随意排放、丢弃，对周边动植物栖息地的生态产生很坏的影响；进入的企业数量多，大小参差不齐，提供服务和保障的能力和质量也不一样，这给黄石国家公园管理层的监督和管理带来很大的困扰，造成行政成本支出的极大浪费；除此以外由于不同景区的游客集聚程度不同，商业投入回报率也有所不同，有些景区因为进入企业过多，造成服务能力过剩引起恶性竞争；有些景区出于收益回报低、建设成本高的考虑，服务和保障设施得不到应有的建设，提供的服务质量也参差不齐，造成整个公园的服务运行波动起伏较大，旅游服务质量投诉数量不断增加。

2.经济危机对黄石国家公园的影响

1973年，美国爆发了战后最严重的经济危机，财政支持增速大幅度减缓，使得主要依靠联邦财政拨款的黄石国家公园产生了连锁的管理问题。

（1）资金的不足

从联邦政府拨款预算来看，国家公园每年都会有一定程度的增加，但是国家公园资金需求增加的速度远高于拨款的增幅。但是由于经济下滑，联邦政府的拨款从1970年就大幅度下降，此后20多年由于联邦财政支持不足，导致了50亿美元的资金缺口。资金不足，公共教育项目被消减，设备更新和改善滞后，工作人员的培训得不到落实，生活和工作环境得不到改善，而公园的工作量却日益繁重，矛盾激化直接影响了工作人员的行政效率。在60年代资金较充足的情况下，黄石公园为满足游客的需求，开发了许多旅游项目，包括新建的游乐场所、博物馆、展览馆、游览中心等设施。这些设施需要长时间的维护，需要大批的资金作为支撑。由于国家永远的财政拨款增加滞后于这些项目资金需求的增加，国家公园日常设施维护不足的问题日益突出，造成一些服务项目的取消和服务质量的下降。

（2）人力资源的不足

受经济危机的影响，黄石国家公园游客数量的增速虽然有所减缓，但是总体人数依然不断增加，因而对工作人员的需求继续增加。首先是对科研人员的需求，随着公园保护由景观保护逐渐向生态保护转变，黄石国家公园开始了一系列的生态状况评估、动植物数量及种类的数据采集，以及生态修复和维护工作。这需要雇佣大量的科研人员。由于科研人员劳动报酬比较高，在70年资金不足的情况下，致使一些生态恢复项目不得不中途退出或不能有效地开展。其次，游客和车辆的不断增加，要求的服务数量和种类也日益增多，因而普通工作人员的需求也在增加，如安全巡视人员、信息咨询及讲解人员、交通疏导人员等。这些人员在黄石工作人员的数量构成中占的比例最大，资金的缺失也导致这类人员的欠缺。特别是进入旅游旺季后，大量游客因为得不到及时接待，滞留在公园的入口处。第三，是缺乏专业管理人员。60-70年代开展的旅游服务项目不断增加，部门设置数量日益增多，生态保护问题日益严重，对黄石公园的管理提出了更高的要求。管理人员参与公园发展策略制定、部门协调、社会关系沟通等工作，需要具有相当的生态保护知识和科学管理技能。随着国家公园向开放性、社会性、公益性方向发展，黄石国家公园与一系列的社会组织、机构、公司的联系日益密切，这就需要成立专门的机构，在资金匮乏的条件下，此类人员的缺乏也成为黄石公园的另一个“短板”。

（四）黄石国家公园的改革

1.与社会环保组织合作，推动联邦环境立法，加强环保宣传

20世纪60-80年代是美国环保组织大发展的时期。迅速崛起的环保团体，尤其是大的环保团体，常常派代表到国会或州议会进行院外活动，游说议员，劝说他们提出或支持有关环保的议案或者反对不利于环保的议案。20世纪50年代以来，西部整体环境破碎化和黄石国家公园外围边界受到严重侵蚀的情况下，黄石国家公园积极与这些环保组织合作，一方面推动联邦进行环境立法，另一方面通过各种社会活动，加强环境保护的宣传，提高政府和社会的认同与支持，在各方努力下，美国国会通过了一系列环境立法，其中比较重要的有《国家环境政策法》、《濒危物种法》等。

除了积极推动联邦立法以保护黄石国家公园的外围环境外，黄石国家公园还和很多社会环保组织，如赛尔拉俱乐部出版社、地球之友出版社等，出版一些刊物及书籍、举行各种形式的宣讲会、举办动植物生态知识展览，呼吁社会民众对生态、特别是黄石国家公园的关注。在黄石国家公园举办的众多活动中，最具特色的是：通过面向家庭，特别是儿童和青少年，开展各种形式的宣传教育活动，目的是从根源预防入手，进行自律教育，宣传生态保护的重要性。通过这些活动，黄石国家公园内的许多问题，如黄石野牛、外围矿业开采、外来物种的威胁等都引起了公众的关注。

2.由景观保护向生态保护转变

自建园起，黄石国家公园的保护原则主要是：保护动植物资源和维护实物景观。但是在西部经济进入高速发展阶段、旅游业快速发展带来巨大经济压力的情况下，黄石国家公园通过科学规划和科研介入，使专家和学者成为核心力量，积极促进生态状况评估制度化和生态修复工作长期化，逐渐由消极的看护式景观保护向深层次研究型生态保护转变。

（1）实行分区化控制

黄石国家公园面积庞大，各个地区的生态系统承载状况及游客集聚情况不同，因此顺应保护区的科学规划潮流，进行分区化管理能够使资金、人员、物质的分配达到最大化。黄石国家公园按照科研、环境保护教育、娱乐休闲、生态保护等功能将其分为生态保护区、特殊景观区、历史文化区、游憩区和一般控制区，针对不同功能区的特点进行不同密度的开发利用，达到人与自然的和谐可持续发展。

（2）科学介入生态的修复与维护

生物多样性是生态延续和发展的基础，也是生态保护可持续发展的核心。黄石国家公园充分发挥自身“动植物王国”和奇特地质资源的天然实验基地等优势，与美国大学和研究所，绿色环保协会等机构合作，加强生物多样化，致力于生态修复和生态稳定的维护。

（3）基础设施建设向生态环保方向转化

基础设施是黄石国家公园的重要组成部分。在开始的时候，黄石国家公园修建的基础设施很少考虑大生态保护，因而像钓鱼桥、黄石博物馆、黄石东北入口停车场、黄石宾馆等不但对公园景观和动植物产生一系列的影响，还对生态造成一定程度的破坏。在改造过程中，黄石国家公园遵循了三个原则：环保有限、可持续发展、人与自然的和谐，十分重视基础设施的前期规划、取材问题，指导原则也由原来的成本控制向生态维护转变。

（4）完善自身的规章制度

为了加强生态保护，黄石国家公园针对不同景区景观特点，以尊重生态均衡、动植物生活习性为出发点，制定了一系列细致入微的规范制度，以便纠正游客的不当行为，加大工作人员的生态环保意识和对动植物的保护力度。比如打击非法狩猎和滥采活动、垂钓限制、禁止给野生动物投食等。

3.控制客流与商业开发

面对商业开发与旅游业发展带来的压力，黄石国家公园除了推动联邦环境立法、加强生态宣传与保护外，还实行客流控制，减轻对生态及管理的压力，完善许可证制度，使商业服务和保障运行规范化。

（1）实行客流控制，减轻对生态及管理的压力

随着经济的发展，美国黄石国家公园的游客数量大增，首先受到冲击的是黄石国家公园管理的运行系统，工作人员人数不足，协调能力滞后，对游客行为的监管工作无法有效开展；其次是公园的生态环境质量受到严重影响，如大量的游客遗留垃圾、汽车排放的尾气等等。面对游客过载现象，黄石国家公园开始对总游客数及特定区域游客数量进行控制，在开放时间上进行辅助调节，在科学验证的基础上，既满足游客休息娱乐的最大需求，保证基础设施达到最大效益的应用，同时又不能对生态环境造成破坏性影响。

（2）完善许可证制度，使商业服务和保障运行规范化

为了缓解园内恶劣的商业竞争，黄石国家公园实行了园内商业开发的许可证制度，对投标企业和公司的规模、服务能力、信誉度进行审核，在审核完毕以后再颁发许可经营证。这样，黄石国家公园管理机构专注于自然文化的保护和管理，日常开支由联邦政府拨款解决。特许经营制度的实施，形成了管理者和经营者角色的分离，避免了公园经营注重经济效益、轻视资源保护的弊端。在建立特许经营许可制度的同时，黄石国家公园管理机构从特许经营项目中收取特许经营费，作为对风景名胜资源保护的补偿。

4.资源和人员保障的多元化

（1）资金来源多元化

美国黄石国家公园的运行资金大部分是经国会批准、从税收中划拨的，其他的资金来源，比如门票收入、私人募捐、各种基金援助等，只占很小的比例。由于经济危机爆发，美国进入财政缩紧时期，在这种情况下，黄石国家公园管理处一方面与联邦政府积极沟通，申请、求助保持原有份额的稳定，开拓新的联邦资金渠道；另一方面，减少对国家拨款的依赖，向社会化方向转变，积极与支持环保的社会组织、企业、个人、基金会等联系，提高非联邦拨款在总资金收入中的比重。

（2）完善人员结构

通过多渠道拓宽资金来源，黄石国家公园在一定程度上解决了人才短缺的难题。此外，在人员构成上，黄石国家公园还采取“多步走”的方式，减少对政府正式雇员的依赖，努力争取志愿者及合作伙伴提供的帮助，在旅游旺季招募社会工人进行辅助。

美国黄石国家公园是世界上第一个以保护环境为主、休闲娱乐为辅的国家公园。由于经济迅速发展所产生的一系列负面影响，黄石国家公园在其后进行的一系列改革中取得了显著的成效。黄石国家公园由原来较为单一的景观保护和休闲娱乐功能向生态保护、环境教育、科研管理、旅游开发等多功能方向发展，形成了国家公园的多功能平台，从而更加开放化、社会化、合理化。

三、中国国家公园体制试点发展思路

相对于美国、日本以及欧洲等发达国家而言，我国的国家公园体制起步较晚。自2013年十八届三中全会提出建立国家公园体制以来，我国国家公园体制建设经历了近5年的探索。2015年1月，国家发展和改革委员会联合13部委印发了《建立国家公园体制试点方案》，希望通过3年的试点（2015-2017年）为建立国家公园体制提供支撑。2017年9月，在总结试点经验的基础上，中共中央办公厅、国务院印发了《建立国家公园体制总体方案》，初步完成了我国国家公园体制的顶层设计。2017年10月，党的十九大报告提出“构建国土空间开发保护指出，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，进一步明确了国家公园的地位和作用，标志着我国的国家公园建设进入实质性推进阶段。

（一）中国国家公园建设总体进展

从2015年12月中央深改组审议通过《中国三江源国家公园体制试点方案》，到2017年6月审议通过《祁连山国家公园体制试点方案》，10个国家公园体制试点方案陆续获批。各试点方案获批时间前后相差一年半，使得不同试点区的改革进展相差比较大。三江源试点区由于试点启动时间早，土地权属关系相对简单，而且受到中央和青海省的高度重视，体制改革进展较大，在机构整合、管理制度建设、资金保证机制、社区发展机制等方面取得了较快进展，基本完成了其试点方案中提出的试点任务。神农架试点区大部分改革任务按照实施方案中的时间节点有序推进，机构改革、管理制度建设、规划编制等方面取得了较大进展。普达措在被批复为国家公园试点区之前，已经在云南省设立的“国家公园”框架下开展了立法、管理制度建设、社区发展、特许经营等方面的探索，积累了一些经验，但在新的国家公园体制框架下的改革进度慢于预期。武夷山、钱江源、南山等试点区各项改革有序推进，但一些体制问题，如机构整合、特许经营、自然资源确权登记、多元化资金机制等改革难度较大，滞后于实施方案中的原定计划。长城、东北虎豹、大熊猫、祁连山等体制试点由于方案批复实施晚，各种利益关系复杂，改革难度大，体制改革进展较慢。

（二）中国的国家公园建设面临的问题

在我国，国家公园体制试点尽管取得了积极的进展，但是也面临不少挑战和困难。

1.地方政府对国家公园功能定位仍存在认识的误区

尽管《试点方案》和《总体方案》中均已明确，建立国家公园的主要目的是保护自然生态系统的原真性和完整性，坚持“生态保护第一、国家代表性、全民公益性”建设理念。但国家公园在我国是新生事物，在创建过程中，地方层面存在一些认识误区。

一些地方政府将国家公园视为“吸金”招牌，导致在试点实施后开发建设强度不降反升。一些试点区域过于强调基础和公共服务设施建设，计划在园内开展交通、水利、电力、通讯、教育、卫生等基础和公共服务设施建设，这和美国国家公园建设初期存在同样的误区。过度的建设基础设施可能会破坏国家公园生态系统对的完整性和原真性。

2.一些试点主动性和创新性不足，体制改革进展滞后于试点方案

在国内，一些地方对于国家公园体制试点改革，或多或少存在“观望”心态，“等靠要”的思想较为普遍，相对于试点实施方案提出的各项改革任务进度安排，进展总体滞后。一些试点缺乏脉络清晰的改革思路和规划，难以大胆探索。此外，一些试点区存在以“文件落实文件”、“以文件应对督察”等问题，一些改革部署仅停留在纸面，没有落实为具体行动，影响改革进程。

3.现行法律法规、管理体制对国家公园体制建设形成制约

我国自然保护方面的立法总体上还较为滞后，国家公园建设的法律保障明显不足，一些体制改革方面仍然存在不少法律障碍。例如自然保护区是当前我国数量最多的保护地类型，作为我国自然保护区管理最重要的法律依据，《自然保护区条例》中的一些约束性或限制性规定已经难以适应现实需求，反而会对国家公园试点区内系统整合各类保护地管理体制造成一定的限制。

同时，改革还受当前分散的管理体制的制约。改革涉及国家林业局、环保部、住建部、国土资源部、文化部等多个部门，产权和利益关系复杂，部门间博弈在所难免，使得各类保护地和管理机构的整合存在困难。

4.尚未建立有效的跨区域管理机制，破碎化管理依然存在

国家公园体制试点的目的之一是解决保护地跨区域破碎化管理问题。但是目前，大部分试点尚未触碰跨行政区域管理难题，尚未形成有效的跨区域管理和治理机制。大熊猫和东北虎豹试点区均涉及跨省管理问题，但是目前还没有建立有效的跨区域协同管理机制。

此外，为保持自然生态系统完整性，一些试点区本应将周边一些自然保护地整合进来统一管理，也因面临无法协调跨省利益、解决跨省管理问题，而没有实现有效整合。如福建武夷山试点区理应整合江西省武夷山国家级自然保护区，浙江钱江源试点区理应整合毗邻的安徽休宁县岭南省级自然保护区和江西省婺源国家级森林鸟类自然保护区，湖南南山试点区理应整合毗邻的广西壮族自治区资源县十万古田区域，但因面临跨省难题，均未实现有效整合。

5.尚未形成多元化资金投入机制，试点区普遍面临资金缺口问题

国务院《关于推进中央与地方财政事权和支持责任划分的指导意见》明确提出，将全国性战略自然资源使用和保护等基本公共服务划分为中央财政事权。《总体方案》中也提出要建立财政投入为主的多元化资金保障机制，鉴于目前中央财政投入有限，没有形成稳定持续的投入机制。尽管民间资本和社会公益资金有较强的介入意愿，但是由于尚未建立相应的机制，也缺乏相关的法律保障，地方政府不敢贸然探索社会投入和保护机制。各级试点区开展集体土地赎买和租赁、企业推出、生态移民等任务需要大量资金，远超过地方政府承受能力，普遍存在资金短缺问题。

6.尚未建立成熟规范的特许经营和协议保护制度

特许经营在我国旅游业的发展中已经得到了实践，现在国家公园试点区内对特许经营和协议保护制度的探索大多处于起步或转型阶段，尚未形成成熟的制度模式。主要存在两方面的问题，一是，经营主体不明确，政府和保护地管理者直接或间接参与经营，导致政府管理职能和企业经营活动混淆，难以发挥政府的监督和执法职能；二是，特许经营和保护程序模糊。缺乏规范的管理指南，流程缺乏公开公正，存在忽视社会利益的垄断经营；缺乏对经营项目规范而导致开发不当，缺乏对保护管理目标的重视使得不必要的基础设施建设影响生物多样性等问题。

7.试点区普遍面临人才、能力和科技支撑不足的制约

国家公园体制建设在我国是一项全新的工作，前期的研究积累和理论、知识储备不足，体制试点面临着严重的人才、能力、科技支撑方面的制约。一些试点区由于专业性人才缺乏，对各项改革任务存在理解不透、执行上有偏差等问题，使其主动开展体制机制方面的创新则面临众多困难，影响了体制改革进程。

（三）对策建议

1.以国家公园建设为契机，重构我国自然保护地体系

针对当前我国自然保护地存在的分类不科学、范围不合理以及保护存在空缺、交叉重叠、破碎化等问题，推动以国家公园建设为主体的自然保护地体系的优化和制度更新，需要根据我国的国情和区域特征，理顺现有各类保护地之间的关系，做好分类，明确各类保护地的功能定位、保护对象、目标、等级和方式。研究制定各类保护地行政管理体制改革方案，根据保护和发展级别，确定其资金机制和发展模式，缓解各类保护地长期面临的保护和发展矛盾。

2. 制定国家公园建设的中长期目标和空间布局规划

为了有序推动国家公园建设，防止国家公园建设中出现的混乱，需制定国家公园建设中长期目标和空间规划。考虑到我国社会经济发展的阶段性特征，以及国家公园以保护为主、兼顾全民公益和国家形象代表性的功能定位，不宜采取激进的改革路径，而是应该采取严把准入关、质量关的循序渐进的建设思路。改变目前由试点省份自行选择试点区域的模式，通过独立的第三方科学调查评估，提出全国国家公园的总体布局方案。可以 考虑结合“两个一百年”奋斗目标，规划到 2020 年、 2035 年、2050 年逐步建成一定数量的国家公园，明确国家公园空间布局、管理成效、品牌形象等方面目标和实现路径。

3.建立国家公园的多元共治机制

要实现国家公园的更好治理和相关决策的有效执行，需要建立多元共治机制，充分考虑各相关方的利益和兴趣。可参考美国国家公园的管理经验，充分发挥社区、行业协会、公益组织的功能，建立中央政府、地方政府、社区、行业协会、公益组织等多方参与理事会、委员会等形式的决策机制，作为统一规范高效体制的补充，以缓解国家公园建设和管理中可能产生的中央与地方，以及公园与社区、产业的矛盾。

4.完善特许经营/协议保护制度

针对当前国家公园试点区内特许经营和协议保护面临的政府管理职能和企业经营活动混淆、程序模糊、缺乏规范等方面的问题。有必要在国家层面制定国家公园特许经营和协议保护制度规范，明确各类商业经营活动必须与保护生态系统完整性和原真性这一首要目标一致，并对各类国家公园特许经营的合同、项目范围、项目分配流程、服务收费、特许经营权使用费收取依据、监管制度等方面做出明确规定。此外，在国家层面还需建立财政、税收方面的激励机制，促进企业和公益组织投入到国家公园的特许经营和协议保护中。

5. 建立多元化、因地制宜的社区发展机制

建立社区可持续发展机制，是国家公园体制建设的重要组成部分。借鉴国际经验，制定我国国家公园内及周边社区发展指南——针对不同类型国家公园，提出因地制宜的包括生态补偿、特许经营与协议保护、设置生态管护公益岗位、发展生态友好型产业等多元化社区发展机制。在国家公园现有和即将创造的商业机会上，应考虑社区直接或间接参与，并通过更广泛的社会参与机制在政策和技术上提供有针对性的培训，创造具体的策略帮助个人和团体克服困难，支持社会企业和微小商业的发展。

6. 提升国家公园整体形象和品牌价值

制定国家公园整体形象和品牌价值提升方案。在不断提升国家公园整体品质的前提下，加强国家公园的宣传力度，提升国家公园整体形象和品牌价值。建议未来通过新成立的国家公园管理机构，采取全国统一的管理和宣传手段，如统一风格的宣传手册、标志系统、游客中心、基础设施等，形成统一的国家公园认知，提升全民认同感。

国家公园自身的品牌效应，可以作为发展低产量、高附加值、生态友好型产业，以及解决国家公园建设资金短缺问题的重要机遇。国家公园生态友好型产业的发展和产品品牌增值，需要建立配套的制度体系予以支撑，包括严格的产业准入制度、生产方式的创新、生产过程监管、产品认证、品牌塑造和商业模式创新等，使国家公园的生态价值通过这些配套制度体系附加于产品之中，在保护第一的前提下实现绿色增值。

7.建立国家公园科学研究体系

国家公园与国内外知名研究机构、高等院校共同建设国家公园重点实验室、研究院、大数据中心等科研合作平台，在生态保护、科研监测、社区共建、人才培养等方面开展合作，为国家公园建设提供科学和人才支持。